见圳客户端.深圳新闻网2020年12月8日讯（作者 滕明政 ）作为重要治理理论的“全周期管理”，就其时间维度来说，它包含了前期规划与预警、中期建设和应对、后期维护和总结等完整的时间发展链条，避免“今朝有酒今朝醉”“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”等问题；就其空间维度来说，它包含了一事物与他事物的诸多联系，避免“头痛医头，脚痛医脚”“铁道警察，各管一段”等问题；就其生命维度来说，它把管理和服务对象当作活生生的有机体，遵循内在发展规律为其提供温暖的人文关怀。
在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，习近平总书记指出：“深圳是改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市，是中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。”同时也指出：“经过40年高速发展，深圳经济特区城市空间结构、生产方式、组织形态和运行机制发生深刻变革，面临城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。”为了更好地适应新变革，应对新挑战，深圳要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。
A全周期管理是治理理论的重要创新
“全周期管理”或“全生命周期管理”，从提出伊始便体现出鲜明的问题导向。早在上世纪50年，为使成本管理更加科学化，美国在会计准则中增加了固定资产费用等项目，形成了全周期成本管理理论。60年代，为解决人们对高昂设备维护费用的忽视——人们想当然地以为设备采购费用是花费最大的，没想到维护费用竟是采购费用的10多倍，美国国防部提出了包含设备采购、使用和维护等在内的资产全生命周期评价方法。这种资产全生命周期的评价方法，推动了管理的科学化、精细化，极大降低了成本，提供了绩效。此后，全生命周期评价的方法延伸到民用领域，并逐步扩散到美国以外的其他国家，从而使企业的设备管理从仅包含维护和使用阶段，扩展至全生命周期进行全过程管理。
在我国治国理政语境中的“全周期管理”，不但包含了西方全周期管理强调的系统化、协同化、动态化、精细化等基本元素，而且更加突出了有机性。换句话说，我国的“全周期管理”不但强调物的绩效性，而且强调对人的生命有机体的尊重。2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出：“要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。”2017年，党的十九大明确将“全周期管理”的理念写进大会报告，指出“完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”。今年的3月10日，习近平总书记赴湖北省武汉市考察疫情防控工作时指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。9月8日，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上再次强调，“要完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期的城市健康管理理念，增强社会治理总体效能”。
作为重要治理理论的“全周期管理”，就其时间维度来说，它包含了前期规划与预警、中期建设和应对、后期维护和总结等完整的时间发展链条，避免“今朝有酒今朝醉”“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”等问题；就其空间维度来说，它包含了一事物与他事物的诸多联系，避免“头痛医头，脚痛医脚”“铁道警察，各管一段”等问题；就其生命维度来说，它把管理和服务对象当作活生生的有机体，遵循内在发展规律为其提供温暖的人文关怀。
B城市治理现代化呼唤全周期管理
2010年上海世博会打出了“城市，让生活更美好”的响亮口号，鼓舞人心。然而，要把城市建设好着实不易，城市治理是一项综合工程，涉及理念、制度、资源、机制、方法的关系集合，任何一个领域或一个要素发生缺失、出现短板，都会影响整个城市制度体系运转之效能，因此必须实施全周期管理来系统诊断和应对各种公共问题。对深圳来说，对“全周期管理”的呼唤更加强烈。
一是时空压缩的城市发展历史。深圳用40年时间走过了国外一些国际化大都市上百年走完的历程。这种时空压缩的城市发展方式，一方面体现了深圳的巨大发展成就，但另一方面也使得农业社会、工业社会、后工业社会等不同社会形态中的问题在深圳共域出现。尽管深圳利用后发优势，已经减少和规避了很多问题，但这种超强度的时空压缩会对人们思想观念、行为习惯、交往方式，以及城市的空间结构、生产方式、组织形态和运行机制等造成巨大冲击，不免让人应接不暇，感慨一切变化得太快了。快速推进的城市化，让深圳的“城中村”问题，异常突出，这些城中村不是在城市的边缘，而是在城市的中心，村民蜂拥建起的“握手楼”虽然为流动人口提供了居住空间，但也诱发了诸多治安事件，留下了大量质量和安全隐患。由于牵涉到巨大的利益博弈，使得深圳城市拆迁改造升级，困难重重。因此，深圳城市治理特别需要以全周期管理理念为指导，把深圳城市治理放到整个中国和世界城市治理的历史大格局中予以考虑，明晰深圳城市发展的时空坐标，学习和借鉴其他城市好的做法和成功经验，以应对和解决共域出现的问题。
二是超大规模的城市发展现状。2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》将我国城市按照人口规模划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。其中超大城市是指城区常住人口1000万以上的城市。统计数据显示，2019年深圳市常住人口达到1343．88万人，全市实际管理人口超过2000万人，并且是北上广深四大一线城市中，每年人口净流入最多的城市；而土地面积，北京16410．54平方公里，上海6340．5平方公里，广州7434．4平方公里，深圳则只有1997．47平方公里，是四者中面积最小的城市，因此，深圳发展空间不足问题极为突出。此外，尽管深圳每年的基本公共服务投入都大幅度增加，但基本公共服务的缺口仍然较大，医疗资源总量不足，每千人医疗床位数不足全国平均水平的三分之二；基础教育承载力不足，从幼儿园到高中，学位紧张贯穿始终。值得一提的，虽然不少专业人才不断涌入，但人口年龄偏低、低学历占比高等问题仍然非常凸显，人口结构尚难以支撑深圳打造全球创新高地，并引领率先实现社会主义现代化。如何破解超大城市治理的难点、痛点，要求树立全周期管理意识，从更高层次、更广领域，运用更多手段寻找解决之道，才能避免“按下葫芦浮起瓢”。
三是先行示范区的城市发展定位。从落后的边陲小镇到经济特区、粤港澳大湾区中心城市，再到中国特色社会主义先行示范区，中央对深圳的发展给予厚望，确定深圳战略定位为高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。希望深圳到2025年，深圳经济实力、发展质量跻身全球城市前列，研发投入强度、产业创新能力世界一流，文化软实力大幅提升，公共服务水平和生态环境质量达到国际先进水平，建成现代化国际化创新型城市。到2035年，深圳高质量发展成为全国典范，城市综合经济竞争力世界领先，建成具有全球影响力的创新创业创意之都，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例。到本世纪中叶，深圳以更加昂扬的姿态屹立于世界先进城市之林，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。在此背景下，深圳已不能再是普通的试验，摸着石头过河，而必须加强顶层设计，总结出一套完整的城市发展经验和模式，为其他城市发展提供借鉴。40年来，深圳从世界城市的边缘走向中心，从追赶者、模仿者转变为引领者、创造者，深圳城市发展在很多方面已进入开拓创新的“无人区”，将鲜有城市再为深圳进行“一次试错”，因此，风险和挑战将更为严峻，必须全盘考虑、行稳致远，而与之相适应的则是人民对美好生活的向往日益广泛和多样，必须统筹兼顾、综合平衡，这些都要求深圳更加重视全周期管理。
C以全周期管理推进城市治理现代化
探索符合超大型城市特点和规律的治理道路，需要把全周期管理意识贯彻到城市治理的各领域各方面各环节，实现全流程管理、全过程联动、全要素整合。
一是要明确推动城市治理现代化的目的。“全周期管理”所秉持的生命有机体思想要求我们在推进城市治理现代化过程中，不能只见物不见人。城市不是冷冰的钢筋水泥，而是人们诗意栖居的温馨家园。城市现代化要考虑物的向度，但更要考虑人的向度。为了谁的问题始终是城市治理现代化首要的和基本的问题。当年在深圳设市很重要的原因就是要解决人民逃港问题，让人民不用冒生命危险逃港也能过上好日子。今天我们推进城市治理现代化也必须确立人的主体地位，始终坚持以人民为中心，全心全意为人民服务。习近平总书记指出，要“坚持重心下移、力量下沉，着力解决好人民群众关心的就业、教育、医疗、养老等突出问题，不断提高基本公共服务水平和质量，让群众有更多获得感、幸福感、安全感。”在衡量城市治理现代化时，要突出人民群众满意度的指标，让城市的规划、建设、运行和管理始终围绕人民、依靠人民、为了人民，让城市真正成为人民的城市。
二是要完善推动城市治理现代化的方略。“全周期管理”所秉持的整体思维要求我们把城市的常规治理和非常规治理结合起来，做到两手抓、两手都要硬。一方面要处理好日常事务，保证城市正常运转；另一方面也要做好应急演练，提升应对潜在突发重大事件的能力。要以常规治理为基础，把问题和矛盾化解在平时，同时要兼顾非常规治理，不能本末倒置，把主要精力放在“迎接”非常规治理上，总想干大事、立奇功。要把局部性治理和全局性治理结合起来，一方面坚持整体思维，着眼大事、把握大势，加强城市发展的顶层设计和宏观规划，为城市发展提供5年、10年，乃至20年、30年的规划和设计；另一方面也要坚持过程思维，着眼小事，立足当下，加强城市发展的过程管理和微观治理，把握城市治理的阶段性要求，推动阶段性任务的落细落小落实，实现积小胜为大胜。要把“治未病”和攻难病结合起来，一方面要从事物发生、发展的全周期出发，把握超大型城市的特点和治理规律，加强研判，增强预见性，防患于未然或者消除隐患于初始，达到“上工治未病”的效果；另一方面针对已经产生和存在的住房、教育、医疗等老大难问题，要迎难而上，下大气力攻克顽障痼疾、打赢攻坚战。要把权力赋予和责任担当结合起来，一方面要坚持目标导向、结果导向，探索全周期授权，减少不必要的过程性干预，对于城市治理主体给予充分的信任，让其充分行使被赋予的权力；另一方面权责对等，权力授予到哪里责任担当也要跟进到哪里，实行全周期问责，激励广大干部担当作为，以守土有责、守土负责、守土尽责的责任担当，在其位、谋其政、干其事、求其效，切实推进城市治理现代化。要把前期规划与预警、中期建设和应对、后期维护和总结结合起来，形成一个有机的闭环，做到环环相扣、协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效。
三是要抓住推动城市治理现代化的主体。贯彻全周期管理意识以推动城市治理现代化，关键在人。因此要调动一切可以调动的力量参与到城市治理中，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在中国，治理共同体集中表现为“一核多元”的城市治理主体体系。“一核”，即坚持党的领导，超大城市应提升社会风险治理“一盘棋”的意识，在党的集中统一领导下，明确部门权责，加强分工协调，推进城市社会风险治理综合执法，形成职能优化、协同高效、权责明确、运转灵活的超大城市社会风险治理体制。“多元”，即充分发挥政府、经济组织、社会组织、社区工作者、志愿者和广大人民群众的积极性，共同参与超大城市社会风险治理，打造共建共治共享的社会治理格局。
四是要优化推动城市治理现代化的工具。古人云：“工欲善其事，必先利其器”，所以，落实全周期管理意识来推动城市治理现代化，也必须选好工具、用好工具，尤其要充分用好两个工具：一是法治。习近平总书记强调：“强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则。”全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节和全流程建设，不断完善城市治理体系，增强城市治理能力。二是科技。因此要充分运用5G技术、物联网、大数据、云计算、人工智能等科技手段，建立和完善超大城市社会风险大数据信息监测预警平台，实现信息采集的全面化、实时化、准确化；建立和完善超大城市信息决策系统，从而为政府科学决策提供参考；建立和完善超大城市政策实施跟踪系统，有效采集反馈信息，为新的决策提供参考。借助科技手段，把城市治理的各个环节打通，将极大地推进智慧城市建设，从而让城市运转更聪明、更智慧。
（作者系深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心南方科技大学基地特约研究员）
