随着我国“多规合一”改革深入推进,各级各类国土空间规划终于逐渐揭开面纱。
近日,国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划,其中,“重要的中心城市”“先进制造业基地”“科技创新中心”等功能定位引发广泛关注。
过去,各种空间规划类型很多,相互之间协调不够,交叉重叠较多。2018年,在新一轮国家机构改革中,自然资源部挂牌成立,着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。
作为各类开发保护建设活动的基本依据,国土空间规划通过体系重构,直接将“三区三线”(注:“三区”,城镇空间、农业空间和生态空间;“三线”的城镇开发边界、耕地和永久基本农田保护红线和生态保护红线)划定成果带位置下达,直接落到图斑上,形成全国统一的“一张图”。在多位受访专家看来,这种自上而下编制的约束性规划,在空间表达的尺度上更具革命性。
带着“把每一寸土地规划得清清楚楚”的目标任务,国土空间规划体系如何落地?按照自然资源部的说法,不同层级规划的侧重点和编制深度不一样,其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市级、县级和乡镇级规划侧重实施性。
截至目前,除北京、上海的城市总规已于2017年获批不再报批外,31个省级行政区中,仅剩湖北的国土空间规划尚未获得国务院批复。省级规划获批,省域国土空间有了保护、开发、利用、修复的政策和总纲。如清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任、清华同衡规划院副总规划师卢庆强所言,“批复内容都属于国家要求,是地方需要认领的‘国家任务’”。
明确“战略”区域:
1个腹地和6大支点
作为规划期到2035年的空间蓝图,国土空间规划描绘的目标定位备受瞩目。
《每日经济新闻》记者注意到,在国务院6余万字的批复中,“战略”一词出现了230余处,含量非常高。自然资源部相关负责人此前表示,这轮规划审批是按照“管什么就批什么”的原则,中央政府主要审查“地方怎么落实国家战略”,至于各地怎么按照中央的管控目的和战略进行发展,由地方自主决定。
也因此,在大的空间格局上,规划既强调各地要深度融入长江经济带、粤港澳大湾区建设、西部大开发等重大国家战略,同时在具体表述上,又有较为明显的差异。
其中,四川是唯一的“战略腹地”,山东和山西分别是“北方地区经济发展的战略支点”和“支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点”。
各省份最新定位
资料来源:根据国务院批复整理(京沪定位来自2017年批复的城市总规)
此外,沿海地区还有四大“战略支点”——
作为全国经济大省和外贸大省,广东和江苏要同时打造“国内国际双循环的战略支点”;作为最大的经济特区,海南自贸港的任务是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”;坐拥西部陆海新通道出海口的广西,则要打造“西南中南地区开放发展新的战略支点”。
“只要是国务院批复文件里面的内容,不论出现在文件哪个位置,都属于国家明确的要求,都是地方需要认领的国家任务。”卢庆强在接受《每日经济新闻》记者采访时说。
他表示,2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议非常重要,它从大的战略格局上把国土空间分成了两类,即所谓的优势地区和其他重要安全保障地区。“这个战略格局的内核是区域经济布局,外在表现形式就是国土空间体系。”
图片来源:《江苏省国土空间规划(2021—2035年)》
值得一提的是,复旦大学经济学院院长张军在回应近期市场对“战略腹地”的关注时也特别强调“中国太大”,各地发展不可能是同一个节奏,比如“北京、上海需要更多发展现代服务业,西部大城市在基建方面还有很大空间”。
他认为,处在追赶阶段的地区,需要把一些资源放到供给端,形成更多资本,不断提升资本存量、改善劳动生产率,从而提高创造财富的能力,“这些都是经济增长的来源”。